В 2020 г. ООО «АСТ» заключило концессионное соглашение с администрацией Ишимбайского района Башкортостана в отношении электросетей, ранее принадлежавших МУП «Ишимбайэлектросети». Другие компании также подавали заявки на конкурс, но администрация их отклонила. В результате сделки МУП лишилось имущества на 688 млн рублей и стало убыточным, а доходы ООО «АСТ» выросли до 406 млн рублей в год. В 2022 г. прокуратура обратилась в суд, посчитав концессионное соглашение незаконным и ничтожным. Суды трех инстанций отказали прокуратуре, расценив соглашение как оспоримую сделку с истекшим годичным сроком давности. Прокуратура обратилась в Верховный Суд, указав на ничтожность сделки, нарушение закона и публичных интересов, а также потребовав применить трехлетний срок давности. Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче дела, но заместитель председателя Верховного Суда РФ Ю.Г. Иваненко не согласился с этим и передал дело в Экономколлегию, которая отменила акты нижестоящих судов и направила дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Башкортостан (дело № А07-38043/2022).
Фабула
В 2020 г. ООО «АСТ» обратилось в администрацию Ишимбайского района Республики Башкортостан с инициативой заключить концессионное соглашение в отношении электрических сетей района.
Администрация разместила информацию о возможности заключения концессионного соглашения. АО «Башкирские электрические сети» и ООО «Башкирэнерго» подали заявки об участии в конкурсе, но администрация их отклонила.
3 августа 2020 г. администрация заключила концессионное соглашение с ООО «АСТ» сроком до 2070 г. По соглашению имущество МУП «Ишимбайэлектросети» было изъято и передано ООО «АСТ».
В 2022 г. прокуратура Республики Башкортостан обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском о признании концессионного соглашения и сделок по изъятию имущества недействительными.
Суды трех инстанций отказали прокуратуре. Прокуратура обратилась в Верховный Суд, который решил рассмотреть этот спор.
Что решили нижестоящие суды
Арбитражный суд Республики Башкортостан, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд и Арбитражный суд Уральского округа указали, что концессионное соглашение является оспоримой сделкой и по п. 2 ст. 181 ГК РФ к требованиям о признании его недействительным применяется годичный срок исковой давности. На момент подачи иска этот срок уже истек.
Суды установили, что заявки ООО «Башкирэнерго» и АО «Башкирские электрические сети» были неправомерно отклонены. Однако само по себе заключение концессионного соглашения в таких условиях автоматически не свидетельствует о нарушении публичных интересов и не влечет ничтожность сделки.
Суды отметили, что в настоящее время соглашение исполняется, ООО «АСТ» реконструирует и обновляет электросетевое хозяйство района за свой счет.
Что думает заявитель
В кассационном представлении заместитель Генерального прокурора РФ указал, что в результате незаконных действий 1,4 тыс. объектов жизнеобеспечения стоимостью 688 млн рублей были изъяты у МУП «Ишимбайэлектросети», которое стало убыточным. При этом доходы ООО «АСТ» выросли до 406 млн рублей в год, а плата в местный бюджет составила лишь 6,9 млн рублей.
Прокуратура посчитала, что квалификация судами концессионного соглашения как оспоримой сделки необоснованна. Соглашение заключено незаконно, с нарушением конкурсных процедур, предусмотренных ст. 13, 21, 37 Закона о концессионных соглашениях.
ООО «АСТ» не имело права заключать соглашение, так как не подтвердило наличие необходимых инвестиций. Сделка, нарушающая требования закона и публичные интересы, является ничтожной по п. 2 ст. 168 ГК РФ и к ней применяется трехлетний срок исковой давности по п. 1 ст. 181 ГК РФ.
Что решил Верховный Суд
Судья Верховного Суда РФ отказал в передаче дела, но заместитель председателя Верховного Суда РФ Ю.Г. Иваненко не согласился с этим и передал дело в Экономколлегию.
ВС установил, что суды трех инстанций неправильно применили нормы материального и процессуального права при рассмотрении иска прокурора о признании недействительным концессионного соглашения. Суды не учли положения ст. 168 Гражданского кодекса РФ, согласно которой сделка, нарушающая требования закона и посягающая на публичные интересы либо права третьих лиц, является ничтожной.
Верховный Суд РФ разъяснил, что договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Коллегия сослалась на п. 74 постановления Пленума ВС РФ № 25 от 23 июня 2015 г. и указала, что под публичными интересами следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан.
Несоблюдение императивных требований Законов № 135-ФЗ и № 115-ФЗ относительно правил проведения торгов на право заключения концессионного соглашения в отношении муниципального имущества приводит к ограничению доступа к участию в торгах иных претендентов. Это нарушает принципы конкурентности торгов и не обеспечивает права публичного собственника имущества на его максимально эффективное использование.
Коллегия указала, что конкурентная процедура на право заключения концессионного соглашения проводится в случаях, когда итоги процедуры информирования о поступившем предложении подтвердили наличие нескольких субъектов, действительно заинтересованных в заключении соглашения на предложенных условиях и способных к его реальному исполнению. Это соответствует целям регулирования данных отношений.
Заключение концессионного соглашения с нарушением прямого законодательного запрета в отсутствие конкурентных процедур посягает на публичный интерес. Специфика концессионного соглашения состоит в привлечении инвестиций в имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в том числе объекты коммунальной инфраструктуры, эксплуатация которых направлена на эффективное, бесперебойное снабжение потребителей ресурсами жизнеобеспечения.
Заключение концессионного соглашения без торгов лишает соответствующее муниципальное образование возможности передачи имущества на более выгодных для публичных нужд условиях. ВС отметил, что иной подход допускал бы заключение концессионного соглашения в обход норм Закона № 115-ФЗ, что противоречит ст. 10 Гражданского кодекса РФ о недопустимости злоупотребления правом.
Из положений Закона № 115-ФЗ не следует, что концессионное соглашение, заключенное с нарушением требований данного закона, является оспоримой сделкой. Такое соглашение может быть признано ничтожным на основании п. 2 ст. 168 Гражданского кодекса РФ при наличии совокупности условий, предусмотренных в этом пункте. Суды неправильно квалифицировали спорное концессионное соглашение как оспоримую сделку.
Интересы муниципального образования и неопределенного круга лиц при заключении концессионного соглашения в отношении объектов электроснабжения заключаются в привлечении инвестиций на наиболее выгодных условиях, обеспечении эффективного использования объектов жизнеобеспечения, поступлении доходов в бюджет, повышении качества услуг населению, а также в развитии добросовестной конкуренции на территории муниципального образования.
Вступившими в законную силу судебными актами по делам № А07-17405/2020 и № А07-28314/2021 подтверждена правомерность решения УФАС по Республике Башкортостан о признании Администрации нарушившей ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ. Суды не дали надлежащую правовую оценку доводам прокурора о том, что при наличии надлежащей заявки иного лица и предупреждения антимонопольного органа заключенное без торгов соглашение нарушает требования законодательства.
ВС подчеркнул, что от правильной квалификации сделки как оспоримой или ничтожной зависит разрешение вопроса о применении исковой давности по заявлению ответчика. Ссылка судов на то, что концессионное соглашение несколько лет исполняется сторонами, не исключает возможности оценки действительности сделки по требованию прокурора, уполномоченного на предъявление настоящего иска.
Итог
ВС отменил акты нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Башкортостан.
Почему это важно
Продолжается серия дел с публичным интересом, в которых суды не согласились с доводами прокуратуры, отметил Вячеслав Голенев, адвокат, управляющий партнер Адвокатского бюро «Адвокаты: Голенев и Партнеры».
В этой ситуации, по его словам, иск был подан о недействительности концессии, совершенной в отсутствие конкурсной процедуры. Формально, согласился он, нарушение есть и, по сути, дело «с намеками», о которых прямо говорит ВС (например, очень маленькая концессионная плата за предоставляемое в концессию муниципальное имущество).
У меня нет сомнений в том, как ВС решил дело. Интересует другое – это очередное дело, укрепляющее и без того сильный прогосударственный тренд в арбитражной практике. Будут ли иные примеры, в которых права предпринимателей не нарушают публичных интересов, а иск надзорных структур все же излишен? Таковых за последний год в практике наблюдается очень мало.
