Согласно п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и руководствуется в своей деятельности положениями Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее по тексту — закон о защите конкуренции).
Вместе с тем ФАС России на протяжении последних десяти лет в своей деятельности руководствуется нормами, предусматривающими, что предметом регулирования антимонопольного органа в том числе являются отношения, возникающие не на основании закона о защите конкуренции, а на основании иных законов, в том числе закона о банкротстве.
В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2022 г. № 309-ЭС21-27706 определена позиция по вопросу наличия у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб на проведение торгов в процедурах, применяемых в деле о банкротстве:
По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, чч. 1 и 4 ст. 17, ч. 5 ст. 18 закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, о чем указано в п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее — Постановление Пленума № 2).
Анализ приведенных положений законодательства в их нормативном единстве и разъяснений Постановления Пленума № 2 позволяет сделать вывод о том, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках. Таковыми в силу законодательного установления признаются торги, проводимые в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст. 8) и Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (ч. 2 ст. 1, п. 2 ч. 2 ст. 3), согласно положениям которых обеспечение конкуренции прямо определено в качестве одной из целей проведения закупок. В соответствии с п. 37 Постановления Пленума № 2 иные торги, проведенные с нарушением положений, установленных законом, к сфере антимонопольного контроля по правилам ст. 17 закона о защите конкуренции не относятся.
Исходя из положений п. 3 ч. 2 ст. 23 закона о защите конкуренции, вывод о наличии оснований для антимонопольного контроля за торгами в конкретных случаях также может быть сделан по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, если они свидетельствуют о значимости исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования.
В свою очередь, реализация имущества должника путем проведения торгов преследует цели процедур, применяемых в деле о банкротстве, — восстановление платежеспособности должника или соразмерное и наиболее полное удовлетворение требований кредиторов [абз. 16-й ст. 2, ст. 110, 111, 124, 139 Федерального закона от 26 октября 2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — закон о банкротстве)]. Действия, касающиеся формирования лотов, определения условий торгов и непосредственной реализации имущества, должны быть экономически оправданными, направленными на достижение упомянутой цели — получение максимальной выручки (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2022 № 305-ЭС21-21247).
Таким образом, в отличие от антимонопольного контроля, целью которого является защита публичного интереса (недопущение ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечение и развитие конкуренции), контроль за торгами по продаже имущества в процедурах банкротства должника преследует цель защиты частного интереса: как интереса самого должника, так и интереса его кредиторов. При этом при проведении торгов должен обеспечиваться баланс между интересами названных лиц. Проводимые в рамках процедур банкротства торги не преследуют в качестве своей основной цели обеспечение и развитие конкуренции на тех или иных товарных рынках, а произвольное вмешательство антимонопольных органов в их проведение способно негативно повлиять на возможность своевременного и максимального удовлетворения интересов кредиторов от реализации имущества, притом что за проведением названных торгов осуществляется судебный контроль в рамках дела о банкротстве. Следовательно, осуществление антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дела о банкротстве, не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа с точки зрения реализации целей закона о защите конкуренции.
В связи с вышеуказанным жалобы на действия (бездействие) арбитражного управляющего, организатора торгов, оператора электронной площадки не подлежат рассмотрению в порядке ст. 18.1 закона о защите конкуренции, если результаты торгов, на организацию или проведение которых подана жалоба, не способны повлиять на реализацию целей закона о защите конкуренции и отсутствуют нарушения антимонопольных требований к торгам.
В случае, если по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции можно сделать вывод о значимости исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования или если при организации и проведении торгов нарушены антимонопольные требования к ним, жалобы могут быть приняты к рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 9 закона о защите конкуренции.
Вмешательство антимонопольного органа в отношения, возникающие на основании закона о банкротстве, негативно влияет на достижение целей и задач этого закона
Необходимо отметить, что вмешательство антимонопольного органа в отношения, возникающие на основании закона о банкротстве, негативно влияет на достижение целей и задач этого закона — обеспечение своевременного и максимального удовлетворения интересов кредиторов в процедурах банкротства должника, так как установленный ст. 18.1 закона о защите конкуренции порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов закону о банкротстве и зачастую используется недобросовестными заявителями как механизм злоупотребления правом, приводящий к тому, что торги могут неоднократно приостанавливаться по жалобам разных лиц, а также решением антимонопольного органа могут быть аннулированы.
Таким образом, Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 04.03.2021 № 2, Определениями Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2022 № 309-ЭС21-27706 по делу № А34-2459/2010; от 06.06.2022 № 305-ЭС22-763 по делу № А40-97169/2021; от 05.07.2022 № 308-ЭС22-2357 по делу № А32-37905/2020 сформирована позиция Верховного суда Российской Федерации по вопросу реализации полномочий антимонопольного органа по осуществлению антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве.
В то же время антимонопольный орган, фактически игнорируя позицию Верховного суда Российской Федерации, продолжает вмешиваться в регулирование отношений, возникающих на основе закона о банкротстве и не предусмотренных антимонопольным законодательством, и рассматривает жалобы на проведение торгов в процедурах банкротства, применяя в своей практике положения закона о защите конкуренции вразрез с официальной позицией Верховного суда Российской Федерации.
Сложившаяся ситуация, когда вопреки позиции Верховного суда Российской Федерации антимонопольный орган продолжает рассматривать жалобы на торги по банкротству на основании ст. 18.1 закона о защите конкуренции, приводит к тому, что арбитражные суды Российской Федерации регулярно рассматривают иски об оспаривании решений антимонопольного органа по результатам рассмотрения жалоб на торги по банкротству и выносят судебные акты, подтверждающие отсутствие полномочий антимонопольного органа по рассмотрению таких жалоб и отменяющие решения антимонопольного органа по указанному вопросу.
По данным статистики Судебного департамента Арбитражного суда Российской Федерации (по данным сайта в сети Интернет: http://kad.arbitr.ru), после вынесения Определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 26.04.2022 № 309-ЭС21-27706 по делу № А34-2459/2010 и по состоянию на начало декабря 2023 года только апелляционными и кассационными арбитражными судами было вынесено более 200 судебных актов, указывающих на отсутствие у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб на торги по банкротству со ссылкой на правовые позиции, отраженные в указанном определении.
Руководствуясь указанной правовой позицией Верховного суда Российской Федерации и сложившейся судебной практикой, в настоящее время отдельные территориальные управления ФАС России принимают решения о признании жалобы на действия при организации и проведении торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, необоснованной и об отказе в ее рассмотрении в случае, если результаты торгов, на организацию или проведение которых подана жалоба, не способны повлиять на реализацию целей закона о защите конкуренции.
В то же время наличие позиции ФАС России, сформированной в действующих письмах Федеральной антимонопольной службы, содержащих разъяснения законодательства, обладающих нормативными свойствами и ориентирующих административное правоприменение территориальными органами ФАС России норм ст. 18.1 закона о защите конкуренции, и противоречащей сформированной позиции Верховного суда Российской Федерации по вопросу реализации полномочий антимонопольного органа по осуществлению антимонопольного контроля за торгами, проводимыми в рамках дел о банкротстве, приводит к тому, что отдельные управления ФАС России принимают решение о рассмотрении таких жалоб в порядке, установленном ст. 18.1 закона о защите конкуренции.
Таким образом, отсутствие разъяснений ФАС России по вопросам реализации антимонопольным органом полномочий по рассмотрению жалоб, касающихся организации и проведения торгов в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, учитывающих указанную правовую позицию Верховного суда Российской Федерации, приводит к отсутствию единообразия в подходах правоприменительной практики ФАС России, что нарушает конституционный принцип всеобщего равенства субъектов права перед законом и принцип правовой определенности, поскольку допускает произвольное применение правовых норм при рассмотрении антимонопольным органом дел, аналогичных по содержанию.
В связи с этим Национальный совет несколько раз обращался в ФАС России с предложением в целях обеспечения реализации полномочий антимонопольного органа по контролю за проведением торгов по продаже предприятия (имущества) должника в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, принять индивидуальный правовой акт, направленный на разъяснение порядка применения ранее принятых ФАС России правовых актов в этой сфере с учетом позиции Верховного суда Российской Федерации и предусматривающий, что при рассмотрении такой жалобы антимонопольный орган сначала осуществляет анализ состояния конкуренции, устанавливает влияние результатов торгов, на организацию, проведение которых подана жалоба, на реализацию целей закона о защите конкуренции, в том числе их влияние на состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке, устанавливает значимость результатов этих торгов для предупреждения и пресечения монополистической деятельности, для формирования конкурентного товарного рынка, для создания условий его эффективного функционирования. При этом в случае, если результаты торгов, на организацию или проведение которых подана жалоба, не способны повлиять на реализацию целей закона о защите конкуренции, комиссия ФАС России принимает решение о признании жалобы необоснованной. Жалоба, поданная на организацию, проведение торгов, результаты которых могут оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке, являются значимыми с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, признается обоснованной и принимается к рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 9 закона о защите конкуренции.
ФАС России вопреки позиции Верховного суда РФ и судебной практики считает, что антимонопольные органы в соответствии с положениями ст. 18.1 закона о защите конкуренции уполномочены рассматривать жалобы на нарушения процедуры проведения торгов по продаже имущества должников, проводимых в соответствии со ст. 110, 139 закона о банкротстве, и в связи с этим признает нецелесообразным подготовку разъяснений по реализации полномочий ФАС России по рассмотрению жалоб, которые предлагались Национальным советом.
В марте 2023 года Союз Операторов Электронных Площадок (далее — СОЭП) и саморегулируемая организация организаторов торгов — Союз Организаторов Торгов (далее — СОТ) обратились с заявлением в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о проверке законности нормативно-правовых актов Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, разъясняющих положения ст. 18.1 закона о защите конкуренции. Это заявление не было рассмотрено Генеральной прокуратурой и было направлено для рассмотрения в Минюст России и ФАС России.
В связи с этим 14.08.2023 СОЭП обратился с административным иском в Верховный суд Российской Федерации о признании недействующим Письма ФАС России от 15.07.2022 № ГМ/67432/22 «О направлении информации территориальным органам ФАС России», так как положения, содержащиеся в этом письме, нарушают права, свободы и законные интересы операторов электронных площадок — членов Союза Операторов Электронных Площадок, в интересах которых подано административное исковое заявление, не соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных актов [Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»] от 26.10.2002 № 127-ФЗ, закона о защите конкуренции) и обладают нормативными свойствами, позволяющими применить их неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц по вопросу правового регулирования порядка рассмотрения антимонопольными органами жалоб на проведение торгов при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2023 года по делу № АКПИ23-745 возбуждено производство административного дела.
Доводы СОЭП были поддержаны отзывом Минюста России, в котором, по сути, указано, что по смыслу правового регулирования закона о защите конкуренции отнести торги по банкротству к обязательным торгам с точки зрения регулирования этого закона не представляется возможным.
ФАС России было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу в связи с тем, что Письмом ФАС России от 13.11.2023 № ГМ/94718/23 «О направлении информации» антимонопольный орган отозвал оспариваемое Письмо ФАС России от 15.07.2022 № ГМ/67432/22 «О направлении информации территориальным органам ФАС России», в связи с чем оспариваемое письмо перестало действовать.
На основании этого ходатайства Верховный суд РФ Определением от 15.11.2023 прекратил производство по делу за отсутствием предмета оспаривания.
Однако в направленном территориальным управлениям взамен отозванного Письма ФАС России от 13.11.2023 № ГМ/94718/23 антимонопольный орган фактически привел аналогичную мотивацию по полномочиям антимонопольного органа, содержавшуюся в ранее отозванном письме.
Как представляется, последующие попытки оспаривания в административном порядке нового Письма ФАС России от 13.11.2023 № ГМ/94718/23 могут привести к аналогичному результату: ФАС России будет отзывать оспариваемые письма и выпускать новые, в которых также будут излагаться позиции, аналогичные содержащимся в отозванных письмах.
В связи с этим Национальным советом подготовлены предложения по разрешению сложившей правовой коллизии путем внепроцессуального обращения на имя председателя Верховного суда Российской Федерации с предложением внести изменения в п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства». Указанные изменения должны быть направлены на однозначное разъяснение понятия «обязательные торги» в целях применения положений ст. 18.1 закона о защите конкуренции, а также полномочий антимонопольных органов по рассмотрению жалоб на торги, не относящиеся к сфере правового регулирования закона о защите конкуренции.
Над материалом работали:
