Так, еще Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 22.04.2014 № 17974/13 подтвердил, что антимонопольный орган может осуществлять контроль над банкротными торгами. Он указал на то, что конкурсный управляющий является организатором торгов, в которых может принять участие любое лицо. Законодательством предусмотрена возможность обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия (бездействие) организатора торгов, а также установлен порядок рассмотрения таких жалоб (ст. 18.1 закона о защите конкуренции).
Позднее Президиум Верховного Суда РФ в п. 5 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного 16.03.2016, также пришел к выводу, что рассмотрение жалоб на действия организаторов торгов, проводимых в рамках исполнительного производства либо в ходе банкротства, относится к компетенции антимонопольного органа.
Компетенция антимонопольного органа по осуществлению контроля над банкротными торгами была неоднократно подтверждена высшей судебной инстанцией
Однако впоследствии Пленум Верховного Суда РФ в п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» дал важные разъяснения по применению антимонопольного законодательства:
Антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий для его эффективного функционирования. Например, это торги, предусмотренные Законом о контрактной системе (№ 44-ФЗ) и Законом о закупках (№ 223-ФЗ).
Иные торги к сфере антимонопольного контроля не относятся. Однако это не исключает предъявления исков о признании таких торгов и сделок, заключенных по их результатам, недействительными и о применении последствий недействительности (например, на основании ст. 449 Гражданского кодекса и закона о банкротстве). Впоследствии Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда в определениях от 05.07.2022 № 308-ЭС22-2357, от 06.06.2022 № 305-ЭС22-763 и от 26.04.2022 № 309-ЭС21-27706 неоднократно подтвердила эту правовую позицию и дала важные уточнения:
Антимонопольный контроль за торгами ограничен случаями, когда результаты проведения торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.
Вывод о наличии оснований для антимонопольного контроля за торгами может быть сделан по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, если они свидетельствуют о значимости исхода торгов с точки зрения предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий для его эффективного функционирования.
Целью антимонопольного контроля является защита публичного интереса (недопущение ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечение и развитие конкуренции), тогда как целью контроля за банкротными торгами — защита частного интереса (должника и его конкурсных кредиторов).
Наконец, эти выводы были также подтверждены Президиумом Верховного Суда в п. 22 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2022), утвержденного 21.12.2022.
Таким образом, с 2021 года банкротные торги выведены из-под контроля антимонопольного органа. По мнению Верховного суда РФ, осуществление антимонопольного контроля за банкротными торгами не является безусловным и в каждом случае требует обоснования со стороны антимонопольного органа — как продажа конкретного имущества повлияла на состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Следует отметить, что с момента принятия вышеуказанного постановления Президиума ВАС РФ (с 2014 года) в законодательство не вносились изменения, которые могли бы послужить основанием для такого кардинального изменения судебной практики. Иными словами, Верховный суд РФ изменил годами сложившийся антимонопольный контроль над банкротными торгами лишь путем иного толкования того же самого законодательства.
Здесь представляется необходимым уточнить, в чем состоит отличие в подходе Верховного суда к толкованию норм в 2014 и в 2021 годах. Дело в том, что в 2014 году вывод о наличии у ФАС России полномочий по осуществлению антимонопольного контроля за торгами в сфере банкротства был сделан на основе расширительного толкования норм антимонопольного законодательства и распространения их действия на торги по продаже имущества должников в процедурах банкротства. Такое толкование было осуществлено в отрыве от норм специального отраслевого законодательства, а именно без обращения к нормам закона о банкротстве. Сейчас же Верховный суд РФ подошел комплексно к толкованию норм закона о защите конкуренции, определив их действительный смысл, во-первых, с точки зрения целей и задач самого антимонопольного законодательства, а во-вторых, с позиции целей и задач закона о банкротстве, что, безусловно, является правильным и научно обоснованным.
Однако вопреки правовой позиции Верховного суда РФ антимонопольный орган продолжает рассматривать жалобы на нарушения, допущенные при проведении банкротных торгов.
Так, выборочный анализ последних решений комиссии ФАС России по жалобам на нарушения порядка проведения банкротных торгов показал, что ФАС России продолжает считать себя уполномоченной рассматривать такие жалобы. Например, решения комиссии ФАС России от 10.03.2023 № 04/10/18.1-86/2023, от 04.04.2023 № 04/10/18.1-114/2023, от 31.05.2023 № 04/10/18.1-252/2023 и от 15.06.2023 № 04/10/18.1-289/2023.
При этом в подтверждение своей компетенции ФАС России ссылается на ранее сложившуюся судебную практику: Постановление Президиума ВАС РФ от 22.04.2014 № 17974/13 и п. 5 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016.
ФАС России приводит следующие контрдоводы в подтверждение своей компетенции:
1. В отношении вывода Верховного суда РФ о том, что антимонопольный контроль за торгами ограничен случаями, когда результаты проведения торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках, ФАС России указывает, что, во-первых, проведение анализа конкуренции осуществляется антимонопольным органом в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (ч. 5.1 ст. 45 закона о защите конкуренции). Во-вторых, ст. 18.1 закона о защите конкуренции вообще не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
В подтверждение этого ФАС России ссылается на решение судьи Верховного Суда РФ от 10.11.2020 № АКПИ20-632, в котором сделан вывод о том, что процедура рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушения порядка проведения торгов, предусмотренная в ст. 18.1 закона о защите конкуренции, не предусматривает возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
2. Согласно п. 4.2 ч. 1 ст. 23 закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушения процедуры торгов, проведение которых обязательно в соответствии с законодательством. Иными словами, по мнению ФАС России, для осуществления антимонопольного контроля над торгами не требуется проводить анализ состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, а достаточно лишь, чтобы проведение таких торгов было предусмотрено законом.
Получается, что ФАС России категорически не согласна с правовой позицией Верховного суда РФ, саботирует ее и продолжает работать как раньше.
Здесь важно отметить, что правовая позиция, сформулированная Верховным судом РФ, игнорируется не только на уровне отдельных решений, принимаемых территориальными антимонопольными органами. В Письме ФАС России «О направлении информации территориальным органам ФАС России» от 15.07.2022 № ГМ/67432/22, ФАС России по существу дало разъяснения о порядке применения норм закона о защите конкуренции и закона о банкротстве, которые противоречат не только официальному толкованию указанных норм Верховным судом РФ, но и действительному смыслу разъясняемых нормативных актов. Указанное обстоятельство послужило основанием для подготовки и подачи в Верховный суд РФ представителями профессиональных сообществ (Союза операторов электронных площадок и Союза организаторов торгов) административного искового заявления о признании недействующим указанного письма ФАС России, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами. Мы надеемся, что по итогам рассмотрения данного дела Верховным судом РФ будет полностью устранена правовая неопределенность в вопросе полномочий антимонопольного органа по осуществлению контроля за торгами по продаже имущества должников в процедурах банкротства.
Это старая проблема российской правовой системы по спорам о структуре источников права. Схожая проблема, например, в соотношении писем ФНС, Минфина и позиций вышестоящих судебных инстанций. Все это усугубляется правовой непостоянностью в правовом подходе вышестоящих судебных инстанций. Также стоит отметить, что все же позиция ФАС РФ также разнообразна и порой орган принимает правовой подход о том, что у него отсутствуют полномочия по рассмотрению конкретных жалоб.
Представляется, что позиция антимонопольного органа является убедительной. Например, по логике Верховного суда РФ получается, что антимонопольный орган должен проводить анализ конкуренции на соответствующем товарном рынке по каждой поступившей жалобе и дальше уже решать, имеется ли у него компетенция по рассмотрению жалобы по существу. Но насколько это фактически осуществимо с точки зрения объема такой работы, а также с учетом того, что антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня ее поступления (ч. 14 ст. 18.1 закона о защите конкуренции)?
Также нельзя не отметить, что по одному из дел Верховный суд РФ пришел к выводу, что торги для заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, относятся к сфере антимонопольного контроля. Получается, что такие торги «способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках». Сложно представить, как земельный участок площадью 50 га может оказать такое влияние, когда общая площадь всех земель сельскохозяйственного назначения в Краснодарском крае превышает 4,7 млн га. При этом Верховный суд РФ сослался на то, что антимонопольный контроль необходим «для защиты публичного интереса, связанного с недопущением ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечением и развитием конкуренции». Странно, что по логике Верховного суда РФ существует риск ограничения конкуренции при продаже (аренде) земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, однако его не имеется при продаже (аренде) земельного участка размером в 10 или даже 100 раз больше, но находящегося в частной собственности.
Видимо, все-таки ключом к антимонопольному контролю над торгами является не «влияние на состояние конкуренции» и не «защита публичного интереса», а исключительно предмет торгов — государственный/муниципальный или частный
Принимая во внимание изложенное, не очень понятно, зачем было ломать годами сложившуюся систему антимонопольного контроля над банкротными торгами. Да, с учетом значительного количества дел, которые рассматривала комиссия антимонопольного органа, не было больших ожиданий от нее. Но все равно она позволяла уже на этом этапе устранять самые явные нарушения и оперативно аннулировать незаконные торги. Только за это можно простить многие огрехи в работе комиссии. Однако эту систему убрали и оставили только продолжительную судебную процедуру оспаривания торгов. На каждой конференции по банкротству говорят о том, что процедуру банкротства надо ускорять, но как это сделать, если только оспаривание одних торгов (в трех инстанциях) занимает около года и даже больше.
Не знаю, чем закончится эта война между ФАС России и Верховным судом РФ за контроль над банкротными торгами, но, видимо, придется вмешаться законодателю.
Полагаю, что вмешательство со стороны законотворческого органа было бы здесь корректным, но с учетом разрешений схожих ситуаций, например, по ФНС, Минфину и ВС РФ, то я бы не стал ожидать подобного.
По мнению Натальи Ершовой, выявление действительного смысла норм антимонопольного законодательства, а также изменение правоприменительного подхода к вопросу о наличии правовых оснований для антимонопольного контроля за торгами по продаже имущества должников в процедурах банкротства обусловлено как минимум тем, что законом о банкротстве установлен специальный порядок организации и проведения торгов по продаже имущества должников, который регулируется указанным законом, и полномочия по контролю за данными торгами возложены именно на суд, рассматривающий дело о банкротстве должника. Контроль за действиями конкурсного управляющего и иных лиц при проведении торгов по реализации конкурсной массы согласно нормам специального отраслевого законодательства возможен только в порядке закона о банкротстве. При этом жалобы на действия (бездействие) при проведении торгов должны рассматриваться в порядке ст. 60, 61.8 закона о банкротстве. Необоснованное распространение действия норм антимонопольного законодательства на торги, проводимые в процедурах банкротства, ведет к установлению дополнительного правового регулирования данных правоотношений, которое во многом входит в противоречие со специальными нормами. Так, в частности, в прямое противоречие с нормами закона о банкротстве входит обязательная приостановка проведения торгов в случае принятия жалобы антимонопольным органом, процедура аннулирования торгов, повторное рассмотрение заявок на участие в торгах и прочее.
Учитывая, что ФАС России принимает к рассмотрению все жалобы, в том числе необоснованные, существует огромное количество примеров, когда механизм подачи жалобы на торги в ФАС России используется недобросовестными участниками для срыва торгов, их приостановки с различными корыстными целями. В результате в процедурах банкротства кредиторы несут временные и финансовые потери. И это далеко не единственные причины, по которым вопрос о полномочиях ФАС России требует скорейшего разрешения с точки зрения действительного смысла антимонопольного законодательства и реализации целей и задач закона о банкротстве.
Как считает Юлия Лещук, руководитель юридического отдела Электронной торговой площадки «Тендерные технологии», деятельность антимонопольного органа заключается в том, чтобы осуществлять контроль в части нарушения конкуренции по торговым процедурам. В РФ торги проводятся как в части госзакупок товаров, работ и услуг (44-ФЗ, 223-ФЗ), так и в части продажи имущества (банкротные и имущественные торги). Как правило, в них может принять участие любое лицо за исключением случаев, когда законодатель устанавливает дополнительные требования к участникам торгов. Следовательно, Верховный суд в своих определениях не учитывает тот факт, что ограничение конкуренции может возникнуть в любом из вышеперечисленных видов торговых процедур и независимо от предмета торгов.
В пользу ФАС говорят следующие доводы:
Обращение с жалобой в антимонопольный орган позволяет в ускоренные сроки пресечь допущенные организатором торгов нарушения конкуренции (неправомерное недопущение до участия в торгах, несвоевременный возврат задатка, неопубликование обязательных сведений и т. д.). При обращении в суд вместо семи дней придется ожидать разрешения спора в среднем от 2–3 месяцев до года, а то и еще более долгий срок.
Исходя из практики, зачастую в антимонопольный орган обращаются участники торгов, не обладающие юридическим образованием и не в полной мере осознающие правовые последствия своего обращения с жалобой на действия организатора торгов. Отсутствие юридического образования сильно сказывается на содержании жалоб, поступающих в антимонопольный орган. Суды все же более требовательны к оформлению и содержанию заявлений и ходатайств, чем ФАС. Поэтому нецелесообразно создавать дополнительную нагрузку на судебную систему, так как участнику торгов придется привлекать к участию в судебном процессе квалифицированного юриста, что влечет для участника дополнительную финансовую нагрузку.
Антимонопольный орган все более компетентен в части рассмотрения нарушений, возникающих в ходе проведения торговых процедур, и более детально рассматривает жалобы, чем суд.
Законодатель не ограничивает участника обратиться в арбитражный суд с обжалованием решения антимонопольного органа. Но, как правило, в суд поступает относительно небольшой процент заявлений о признании незаконными и необоснованными решений антимонопольного органа.
По моему мнению, сложившаяся система антимонопольного контроля за банкротными торгами весьма неплохо работает. Изменение сложившегося порядка повлечет достаточно отрицательные последствия как в части увеличения сроков банкротных процедур, так и в части увеличения финансовой нагрузки для лица, обращающегося с жалобой, и дополнительную нагрузку на судебную систему. Кроме того, Верховный суд не совсем правомерно разделяет торговые процедуры и нарушения конкуренции в них. Понятие «нарушения конкуренции в торговой процедуре» должно быть единым как для госзакупок, так и для банкротных и имущественных торгов.
Над материалом работали:
