Мнение редакции портала может не совпадать с мнением автора статьи.
…выход… — закрепление одного-единственного повода к возбуждению дела — признание судом незаконными действий (бездействия) арбитражного управляющего…
Каждый год Росреестр проводит административное преследование тысяч арбитражных управляющих по ч. 3 и 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ «Неисполнение обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве)», в среднем по одному протоколу — на двух управляющих. Протоколы составляются, по моему субъективному мнению, по формальным, несущественным нарушениям при отсутствии ущерба каким-либо экономическим интересам участников дел о банкротстве (ст. 1.2. КоАП РФ), при этом никакой эффективности для института банкротства, на мой взгляд, не отмечается! Напротив, административные функции Росреестра, по-моему, скорее используются в недобросовестных целях.
Мы выявили причину — «серую зону» в административной практике Росреестра, в которой чиновники осуществляют массовые мероприятия по «непосредственному обнаружению» в отношении арбитражных управляющих. «Непосредственное обнаружение» не регулируется нормами КоАП РФ, но фактически является проверкой (контрольным мероприятием), которую могут проводить исключительно саморегулируемые организации арбитражных управляющих.
В результате из «непосредственного обнаружения» каждый год появляется порядка 5000 протоколов об административных правонарушениях. Но 75% дел заканчиваются «ничем» (малозначительностью или предупреждением). Возникает масса серьезных вопросов: а какой разумный смысл в этой деятельности? В чем причина огромного количества нарушений?
Необходимо применение принципа «нет проверки — нет протокола»
Как известно, в Росреестр поступают жалобы (заявления) на арбитражных управляющих с требованием о привлечении к административной ответственности по ч. 3, 3.1. ст. 14.13 КоАП РФ.
Сама по себе жалоба (заявление) не может содержать достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ требует именно достаточных данных), поэтому требуется дополнительная проверка и уточнение поступивших сведений (за рамками КоАП РФ). Кроме того, Росреестр не уполномочен на рассмотрение жалоб на арбитражных управляющих (ст. 29 закона о банкротстве).
В этой связи ДО возбуждения дела об административном правонарушении специалисты Росреестра проводят мероприятие под названием «непосредственное обнаружение», в ходе которого изучаются публикации арбитражного управляющего в ЕФРСБ и газете «КоммерсантЪ», отчеты и иные процессуальные документы из дела о банкротстве. Очевидно, что такое «непосредственное обнаружение» обладает всеми признаками административной процедуры — контрольное (надзорное) мероприятие в виде документарной проверки.
«Непосредственное обнаружение» не относится к сфере регулирования КоАП РФ, который не содержит и порядок проведения этого мероприятия. Как часто может проводиться «непосредственное обнаружение»? За какой период проверяется арбитражный управляющий? Как оформляются результаты «непосредственного обнаружения»?
Disclaimer. Авторы статьи считают, что составы правонарушений по ч. 3 и 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ «Неисполнение обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве)» противоречат принципам саморегулирования и должны быть исключены. Но в текущем, низком уровне консолидации сообщества представляется разумным сначала остановить потоп из формальных и вредных административных протоколов, которые парализовали деятельность арбитражных управляющих.
Саморегулирование
Как известно, одной из ключевых новелл действующей редакции Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» была отмена лицензирования арбитражных управляющих. Закон вводил диковинный механизм саморегулирования. Основными целями отмены лицензирования и введения саморегулирования было заявлено в том числе следующее:
повышение эффективности проведения процедур несостоятельности (банкротства);
снижение государственного вмешательства в сферу рыночных отношений;
снижение уровня коррупции.
Действительно, у неэффективных и коррупционно-рискованных чиновников забрали широкий спектр рутинных функций в сфере банкротства: собирать команды арбитражных управляющих, вести их реестр и предоставлять в дела о банкротстве; формировать компенсационный фонд; разрабатывать правила профессиональной деятельности, повышать квалификацию; отстаивать интересы своих членов в государственных органах (по образу профсоюза) и защищать нарушенные права управляющих в судах.
Но самой важной задачей саморегулируемых организаций, на наш взгляд, должен был стать контроль за соблюдением арбитражными управляющими положений закона о банкротстве при ведении процедур и рассмотрение жалоб на них.
Смотрим ст. 22 закона. Права и обязанности саморегулируемой организации арбитражных управляющих: 2. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана: …контролировать профессиональную деятельность членов саморегулируемой организации; рассматривать жалобы на действия члена саморегулируемой организации, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве…
В рамках этой статьи мы изучаем присвоение государственным Росреестром частных функций по контролю за арбитражными управляющими. Вопрос эффективности контроля СРО за деятельностью своих членов находится за рамками исследования.
Законом о банкротстве предусмотрен орган по контролю (надзору), которым утвержден Росреестр. Но название этого органа вводит всех в существенное заблуждение, кажется, что это всесильный орган по контролю за всей сферой банкротства.
На самом деле это совсем не так. На этот орган возложены узкие функции по контролю (надзору) за соблюдением СРО требований законов, регулирующих деятельность СРО, для примера, процитируем:
абз. 10 ст. 2 закона о банкротстве: «за деятельностью саморегулируемых организаций»;
ч. 1 ст. 23.1 закона о банкротстве: «за деятельностью саморегулируемых организаций».
Никаких полномочий по осуществлению контрольных (надзорных) функций за деятельностью членов СРО (арбитражных управляющих) на Росреестр не возложено. От слова совсем!
В соответствии с действующими принципами саморегулирования, отраженными в законе о банкротстве, Росреестр должен перенаправлять поступающие к нему жалобы на управляющих в соответствующую СРО.
Однако, принимая жалобу на арбитражного управляющего, Росреестр фактически проводит проверку его деятельности и называет ее термином «непосредственное обнаружение» (подробнее — ниже).
Смотрим абз. 10 ст. 2 закона о банкротстве
…орган по контролю (надзору) — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
Ст. 23.1. Федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих
1. Федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих осуществляется органом по контролю (надзору) в порядке, установленном регулирующим органом.
2. Предметом федерального государственного контроля (надзора) органа по контролю (надзору) является соблюдение саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих требований настоящего Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Ч. 3 ст. 29. Орган по контролю (надзору):
…осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций;
…возбуждает дело об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего, саморегулируемой организации арбитражных управляющих и (или) ее должностного лица, рассматривает такое дело или направляет его для рассмотрения в арбитражный суд.
По состоянию на 27 сентября 2023 года статистика составления протоколов за весь 2022 год сайте Росреестра отсутствует
С учетом общего количества управляющих примерно в 10 000 человек протокол составлялся на каждого второго. Хотя порядка 70% нарушений суды признают несущественными, формальными, но расслабляться не стоит: за второе такое «полунарушение» можно легко получить дисквалификацию.
В КоАП РФ имеется серьезный пробел с «непосредственным обнаружением»
Наличие существенных «пробелов» правового регулирования института административной ответственности арбитражных управляющих отмечают в том числе ученые-правоведы. Например, Андрей Владимирович Винницкий, доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Уральского государственного юридического университета еще в 2017 году провел анализ и сделал следующие выводы по рассматриваемой проблематике: «…Несмотря на благие намерения разработчиков закона (укрепление законности), состоявшиеся изменения нельзя признать проработанными и эффективными, а недостатки новой редакции статьи 14.13 КоАП во взаимосвязи с иными положениями Кодекса достаточно быстро проявились на стадии правоприменения. В связи с этим никак нельзя разделить встречающееся в литературе чувство удовлетворенности общим состоянием нормативного регулирования в рассматриваемой сфере».
Да, у Росреестра имеется очень узкоспециализированная функция: составление протоколов об административных правонарушениях в отношении арбитражных управляющих.
НО при этом Росреестр лишен средств к самостоятельному обнаружению правонарушений (проведению проверок, рассмотрению жалоб и т. п.). В этом заключается важный смысл саморегулирования!
Как мы определили выше, Росреестр не является контрольным (надзорным) органом в сфере несостоятельности (банкротства). Поэтому его должностные лица не могут осуществлять также и «непосредственное обнаружение» в отношении арбитражных управляющих.
П. 1 ч. 1. ст. 28.1 КоАП РФ гласит: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Использование в КоАП фразы «непосредственное обнаружение», трактуется Росреестром как право на проведение проверок (иногда проверки маскируют под термином «мониторинг»).
Такой подход, по моему мнению, не может быть признан разумным и обоснованным.
Действительно, «непосредственное обнаружение» является одним из поводов возбуждения дела об административном правонарушении, которое, однако, ни малейшим образом в КоАП РФ не регламентировано!
Как часто может проводиться «непосредственное обнаружение»?
За какой период проверяется арбитражный управляющий?
Как оформляются результаты непосредственного обнаружения?
В отношении «непосредственного обнаружения» должно быть отдельное регулирование, которого применительно к Росреестру нет!
Росреестр активно эксплуатирует этот пробел: все протоколы в отношении арбитражных управляющих составляются именно в результате незаконного, на мой взгляд, проведения этого загадочного мероприятия.
Для примера разберем одно из постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. См. снимок экрана.
Привлекают внимание следующие особенности:
непонятно, что произошло с обращением? Оно рассмотрено или нет?
используется фраза «должностное лицо установило, что поступившее обращение содержит данные, указывающие на наличие правонарушения», а КоАП требует установления «достаточных данных» (!!!);
чиновник провел «непосредственное обнаружение», но не указано, какими нормами он руководствовался...
Примечание. В практике Арбитражного суда Челябинской области используется следующая формулировка, которая легитимизирует «непосредственное обнаружение» Росреестра:
«В соответствии с установленной компетенцией Управление не наделено полномочиями по рассмотрению жалоб на действия (бездействия) арбитражных управляющих.
Все поступающие в адрес Управления обращения по вопросам деятельности арбитражных управляющих рассматриваются как сообщения о возможном правонарушении».
Проведем анализ действий Росреестра с указанием на нарушения.
Вызывает нескрываемое изумление следующее обстоятельство: Росреестр отважно призывает к тотальной законности, карает АУ за пропуск публикаций на считанные дни, но одновременно осуществляет «непосредственное обнаружение» при полном отсутствии нормативной правовой базы!
Устранить выявленный законодательный пробел можно путем применения принципа «нет проверки — нет протокола», который уже применяется в КоАП РФ (Министерством юстиции РФ) и Конституционным судом Российской Федерации (конкретные предложения — ниже).
Выдвинутый принцип «нет проверки — нет протокола» уже нашел свое отражение в планируемом и действующем КоАП. Но не для арбитражных управляющих
По инициативе Министерства юстиции РФ в 2022 году в КоАП РФ внесены знаменательные изменения, которые предметно и однозначно выделяют две отдельные процедуры:
выявление признаков правонарушения;
привлечение к административной ответственности.
К сожалению, «банкротное право» существенно отстает в вопросе совершенствования административной практики.
«3.1. Дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1–3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2–3.5 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса (часть 3.1 введена Федеральным законом от 14.07.2022 № 290-ФЗ; в ред. Федерального закона от 29.12.2022 № 625-ФЗ)».
Необходимо констатировать проблему конкуренции процессов осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и контрольно-надзорного производства, когда уполномоченный орган может произвольно (по субъективному усмотрению специалиста. — Прим. авт.) начать либо внеплановую проверку, либо производство по делу об административном правонарушении, в том числе административное расследование.
Так, поступающие в уполномоченный орган материалы (сообщения, заявления), содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должны проверяться в процессе контрольно-надзорного производства, и только по его завершении может быть принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении (цитата п. 5.1.5 Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, 2019 год).
Выдвинутый принцип «нет проверки — нет протокола» также нашел свое отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 марта 2021 года № 9-П, которым сделаны следующие выводы:
«…Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.
Проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий».
Как было указано ранее, на Росреестр не возложены полномочия по проведению контрольных (надзорных) мероприятий в отношении арбитражных управляющих. Для наглядности сопоставим действия Росреестра с выводами Постановления КС РФ.
Благодаря содействию Олега Романовича Зайцева, доцента Российской школы частного права в Исследовательском центре частного права им. С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации, проведен опрос представителей профессионального банкротного сообщества по вопросу: «Направляли ли вы жалобы в Росреестр по несущественным нарушениям управляющих (пропускам публикаций в ЕФРСБ, неточностям в отчетах и т. п.), который в целом удовлетворительно выполняет свои функции, но доставляет неудобство именно вам (привлекает к субсидиарной ответственности, оспаривает сделки, взыскивает дебиторку или исполняет другие обязанности)».
Опрос доступен в сети Интернет: https://t.me/Shokobear/1656.
По результатам опроса, большая часть респондентов ответили, что жалобы в Росреестр используются в большинстве случаев в недобросовестных целях.
Таким образом, в современных условиях направление заявлений (жалоб) в отношении арбитражных управляющих к административной ответственности скорее используется в недобросовестных целях.
Действительно, систематическое нарушение арбитражными управляющими требований законодательства о банкротстве противоречит целям института банкротства. Но проведение массовых незаконных (на мой взгляд) проверок по жалобам недобросовестных лиц в такой же степени противоречит целям института банкротства!
Указанный выше административный конвейер чрезвычайно негативно влияет на независимость арбитражных управляющих:
добросовестные участники дел о банкротстве не используют «грязных методов» отстаивания своих прав;
а недобросовестные — активно применяют административные полномочия Росреестра, чтобы шантажировать и отстранять добросовестных управляющих.
Вывод
По нашей оценке, арбитражные управляющие до сих пор не смогли в полной мере принять свободу рыночных отношений в широком смысле и, в частности, саморегулирование. На бессознательном уровне все еще требуется «большой начальник», «зловещий орган», которого нужно бояться за суровые наказания, но одновременно осуждать за оторванность от реальности! В противном случае подобная гиперактивность Росреестра наткнулась бы на масштабную забастовку.
В дальнейшем, конечно, необходимо принять меры по исключению составов «специальной» административной ответственности для арбитражных управляющих по ч. 3, 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ.
Но для скорейшего устранения чудовищных нарушений требуются совсем незначительные изменения, реализованные по принципу «нет проверки — нет протокола».
Мы просим Министерство экономического развития РФ принять следующие меры:
актуализировать письмо Минэкономразвития России от 27.10.2011 № Д06-5387 и выпустить разъяснения (информационное письмо) о том, что Росреестр не имеет полномочий по самостоятельному обнаружению правонарушений в деятельности арбитражных управляющих (проведению проверок, рассмотрению жалоб и т. п.), в том числе путем проведения нерегламентированного мероприятия «непосредственное обнаружение»;
либо выпустить разъяснения с закрытым (конкретным) перечнем поводов для возбуждения дела об административном правонарушении, которые по ч. 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ могут считаться «достаточными данными, указывающими на наличие события административного правонарушения» (а именно акт проверки, проведенной СРО, или судебный акт арбитражного суда).
либо отдельными изменениями в КоАП РФ запретить составление протоколов в отношении арбитражных управляющих без проведения надлежащей проверки (по аналогии с ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ).
Мнения по данному вопросу
Представленная статья по своему содержанию представляется весьма актуальной и своевременной. В ней автор раскрыл реально существующие, острые и требующие безотлагательного нормативно-правового урегулирования подтвержденной обширной судебной практикой арбитражных судов проблемы привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.13 КоАП, возбуждения дел об этих правонарушениях. Сформулированные в работе предложения по уточнению и дополнению положений ст. 14.13 п. 28.1 КоАП РФ могут быть положены в основу законодательного совершенствования правового механизма привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности за совершение указанных правонарушений.
Я согласна с вопросом, который поднимается в статье. Не углубляясь в проблему, могу выделить следующие моменты. Действительно, сложилась правовая неопределенность в вопросе осуществления надзорных полномочий в отношении арбитражных управляющих и порядка привлечения виновных лиц к административной ответственности по ч. 3, 3.1. ст. 14.13 КАП РФ.
Во-первых, продолжает Лариса Тихомирова, возник правовой пробел в вопросе определения уполномоченного государственного органа на осуществление федерального надзора за деятельностью арбитражных управляющих и порядка проведения такого надзора.
С одной стороны, действующее законодательство регламентирует порядок осуществления контроля (надзора) в отношении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, т. е. речь идет о СРО, в которых состоят арбитражные управляющие, а не о самих арбитражных управляющих.
С другой стороны, законодательство наделяет должностных лифедерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, — должностных лиц Росреестра правом возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 14.13 КоАП РФ. Указанные полномочия закрепляются за Росреестром в п. 10 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, в п. 5.8.2. Положения о Росреестре, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457.
При этом отсутствуют НПА, которые бы определяли уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по федеральному государственному надзору за деятельностью арбитражных управляющих, а также порядок проведения контроля (надзора) в отношении арбитражных управляющих.
Получается, орган государственного надзора, не наделенный полномочиями по осуществлению государственного контроля за деятельностью арбитражных управляющих, вправе составлять в отношении арбитражных управляющих, виновных в совершении административного правонарушения по ст. 14.13 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях. Кроме того, должностные лица Россрестра уполномочены проводить административные расследования за нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве) — в порядке и на основаниях, предусмотренных статьей
Во-вторых, возникла правовая неопределенность в механизме привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности по ч. 3, 4 ст. 14.13 КоАП РФ.
Согласно ч. 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.12, 14.13 и 14.23 настоящего кодекса, являются поводы, указанные в пунктах 1, 2 и 3 части 1 настоящей статьи, а также заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника — юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
При этом в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 настоящего кодекса).
При этом соглашаюсь с правовой позицией автора, согласно которой непосредственно обнаружить достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, можно исключительно по результатам или в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий.
Любые действия по проверке фактов, данных, информации, соотношению их между собой должны проводиться либо в рамках контрольных (надзорных) мероприятий, либо в рамках административного расследования.
Можно предположить, что указанные нарушения арбитражных управляющих могут быть выявлены в результате контрольных (надзорных) мероприятий в отношении СРО арбитражных управляющих. В связи с чем, осуществляя проверку в отношении СРО арбитражных управляющих, должностные лица Росреестра выявляют факты нарушений конкретных арбитражных управляющих и возбуждают в отношении таких лиц дела об административных правонарушениях по соответствующей части ст. 14.13 КоАП РФ.
Однако вопросы возникают относительно правомерности возбуждения дела об административных правонарушениях по ст. 14.13 КоАП РФ в отношении арбитражных управляющих, если проверочные мероприятия в отношении СРО арбитражных управляющих не проводились.
Более того, возникают вопросы относительно возбуждения дел об административных правонарушениях без проведения контрольных надзорных мероприятий.
При этом во внимание необходимо принимать положения Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», устанавливающие ограничения относительно проведения внеплановых проверок (так называемый «мораторий на проведение проверок»), особенно положения п. 3 указанного Постановления Правительства РФ № 336.
Кроме того, в п. 9 Постановления Правительства РФ № 336, а также в ч. 3.1–3.5 КоАП РФ содержатся ограничения относительно возбуждения дел об административных правонарушениях.
Проблема, поднятая Михаилом Ляпиным в данной статье, является чрезвычайно актуальной и злободневной. На эту тему написано много статей и сломано много копий, но воз, как говорится, и ныне там. В Постановлении от 5 марта 2019 г. № 14-П Конституционный Суд РФ указал, что институт банкротства выступает рыночным механизмом оздоровления российской экономики. Ни для кого не секрет, что избыточное административное регулирование (надзор) за арбитражными управляющими со стороны органов Росреестра является настоящим «бичом» как для самих управляющих, так и «кандалами» в целом для процедур банкротства, что, в конечно счете, неминуемо приводит к неэффективности процедур банкротства как средства оздоровления рыночной экономики России.
Арбитражного управляющего, продолжает Андрей Шафранов, как назначает на процедуру банкротства, так и отстраняет с нее суд именем Российской Федерации. То есть арбитражный управляющий является «помощником» судьи в конкретном деле о банкротстве. Суд не может рассмотреть дело о банкротстве без управляющего: если кандидатура управляющего не была найдена, то дело о банкротстве подлежит прекращению.
Кроме того, назначенный в конкретном деле о банкротстве управляющий все время находится в эпицентре острого конфликта между кредиторами, должником, его бенефициарами, уполномоченным органом, работниками и т. п. Очевидно, что арбитражный управляющий не может действовать «добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества», поскольку, действуя в интересах одних, он всегда будет действовать против интересов других участников.
Поэтому каждый арбитражный управляющий постоянно подвергается процессуальному и внепроцессуальному давлению со стороны всех конфликтующих сторон.
Вот почему Конституционный Суд в Постановлении от 19.12.2005 № 12-П специально указал, что в силу различных, зачастую диаметрально противоположных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве, законодатель должен гарантировать баланс их прав и законных интересов, что, собственно, и является публично-правовой целью института банкротства. Таким образом, арбитражный управляющий действует не в интересах должника, кредиторов и общества, а обеспечивает баланс их интересов (что означает возможность действий управляющего против интересов и должника, и кредиторов, и общества одновременно), осуществляя определенную дискрецию.
Очевидно, что такой «помощник суда», находящийся в условиях постоянного конфликта интересов и обеспечивающий баланс интересов конфликтующих сторон, должен обладать гарантиями независимости и неприкосновенности, аналогичными тем, которые предоставляются иным участникам правосудия: судьям, адвокатам, следователям и др.
Одной из таких гарантий безусловно является особый порядок привлечения к административной ответственности, аналогичный порядку привлечения к административной ответственности судей (ст. 16 Закона «О статусе судей в РФ»), адвокатов (ст. 18 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»), прокуроров (ст. 42 Закона «О прокуратуре РФ»), следователей (ст. 29 «О Следственном комитете»), арбитражных заседателей (ст. 7 Закона «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов РФ»).
Без скорейшего решения этой проблемы будут усугубляться как прекаризация профессии арбитражного управляющего в частности, так и снижение эффективности процедур банкротства в целом.
Общероссийский профсоюз арбитражных управляющих России выражает надежду, что статья Михаила Ляпина сможет привлечь внимание государственных органов к столь злободневной проблеме.
Вопросы, рассматриваемые автором статьи, на сегодняшний день являются крайне актуальными как для профессионального сообщества арбитражных управляющих, так и для всей системы несостоятельности (банкротства) в нашей стране. Важнейшим фактором, обуславливающим эффективность процедур банкротства, является независимость арбитражного управляющего. Между тем, сложившаяся система привлечения арбитражных управляющих к административной ответственности, оказывает существенное отрицательное влияние на обеспечение указанной независимости.
Нормой части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ, продолжает Анастасия Каверзина, предусмотрена безальтернативная дисквалификация арбитражного управляющего за повторное совершение административного правонарушения независимо от тяжести совершенного правонарушения. Одновременно установлено, что одним из поводов для возбуждения дела в отношении арбитражного управляющего по статье 14.13 КоАП РФ является в том числе обращение неограниченного круга лиц, содержащее данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (в силу частей 1, 1.1 статьи 28.1 КоАП РФ).
Зачастую данными обстоятельствами пользуются недобросовестные лица с целью привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности - в настоящее время основной инструмент давления на арбитражных управляющих — это жалобы на их действия (бездействия) как со стороны лиц, участвующих в деле о банкротстве, так и со стороны лиц, не наделенных соответствующим процессуальным статусом.
Если в случае направления жалобы (обращения) на действия (бездействие) арбитражного управляющего в орган по контролю (надзору) уполномоченным органом, организацией или физическим лицом, участвующим в деле о банкротстве или производству по делу о банкротстве, презюмируется, что указанное лицо действует добросовестно, то в случае, если жалобу на действия (бездействия) арбитражного управляющего подает лицо, которое не является участником дела о несостоятельности (банкротстве), то есть не имеет юридической заинтересованности в исходе дела, данный факт очевидно свидетельствует о намерении указанного лица причинить вред арбитражному управляющему и является по своей сути злоупотреблением правом.
При этом необходимо учитывать, что статьей 60 закона о банкротстве ограничен перечень лиц, которые вправе направлять в арбитражный суд жалобы на действия арбитражного управляющего.
Привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности по заявлению лица, не входящего в указанный перечень лиц, представляет собой вмешательство в процедуру банкротства в отсутствие волеизъявления участников дела о банкротства, чем нарушает права указанных лиц.
В целях пресечения злоупотребления правом необходимо, с учетом положений статьи 60 закона о банкротстве, ограничить перечень лиц, обращения которых могут рассматриваться как повод для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении арбитражных управляющих.
Указанное в равной мере относится и к такому поводу для возбуждения дела в отношении арбитражного управляющего по статье 14.13 КоАП как непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. В ситуации, когда отсутствует жалоба на действия (бездействие) арбитражного управляющего со стороны лиц, участвующих в деле о банкротстве, не должно осуществляться вмешательство в процедуру банкротства со стороны органа по контролю (надзору), поскольку такое вмешательство нарушает права участников процедуры банкротства.
Относительно полномочий на проведение контроля за деятельностью арбитражных управляющих хотелось бы отметить, что в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 N 127-ФЗ полномочия контролировать профессиональную деятельность арбитражных управляющих - членов саморегулируемой организации и рассматривать жалобы на действия члена саморегулируемой организации, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве, предоставлены саморегулируемым организациям арбитражных управляющих (статья 22 Закона о банкротстве). Аналогичные положения в отношении контрольных функций саморегулируемых организаций содержатся в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 N 315-ФЗ. При это органу по контролю (надзору) предоставлены полномочия за деятельностью саморегулируемых организаций (часть 1 статьи 23.1 закона о банкротстве).
По моему мнению, такое распределение полномочий по контролю в большей мере соответствует основным началам, целям, задачам и смыслу института саморегулирования.
Учитывая изложенное, представляется необходимым четкое разграничение на законодательном уровне предмета контроля за детальностью арбитражных управляющих и внесение в законодательство иных корреспондирующих изменений.
Над материалом работали:
