Одним из поводов для возбуждения дела об административном правонарушении как по ч. 3, так и по ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ч. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).
Распространена ситуация, ĸогда сотрудниĸи Росреестра возбуждают несĸольĸо административных производств в отношении арбитражного управляющего одновременно по нескольким должникам по одним и тем же правонарушениям (и, соответственно, составляют несколько протоколов об административном правонарушении, не объединяя дела об административном правонарушении) с целью выполнения планов своей работы и последующего привлечения арбитражного управляющего и снижения возможности применения ĸ нему положений ст. 2.9 КоАП (малозначительность). С таĸим объемом полномочий Росреестра на неоднократное (фактически бесконечное) непосредственное обнаружение нарушений у арбитражного управляющего попросту нет шансов на сохранение профессии. При этом, в отличие от адвокатов, нотариусов, оценщиков и даже СРО арбитражных управляющих, у которых есть четкий регламент проведения проверки, у самих арбитражных управляющих такого регламента нет.
В целях защиты прав арбитражных управляющих мы предлагаем данную ситуацию изменить.
Как видим решение данной проблемы мы:
Внесение изменений в Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии).
Предлагаем внести изменения в п. 5.1.9 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, изложив данный пункт в следующей редакции:
«5.1.9. федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и за исполнением арбитражными управляющими возложенных на них арбитражным судом функций в рамках Федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Также мы предлагаем внести изменения в п. 5.6 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, изложив данный пункт в следующей редакции:
«5.6. проводит в установленном порядке проверки деятельности арбитражных управляющих при исполнении ими функций, возложенных арбитражным судом в рамках ФЗ О банкротстве, а также саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, саморегулируемых организаций оценщиков, саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров».
2. Утверждение самостоятельного Положения о проведении проверки деятельности арбитражных управляющих регулирующим органом, которое позволит четко определить регламент проведения проверок деятельности арбитражных управляющих.
Таким образом полностью закроется вопрос с неконтролируемым количеством проверок в отношении арбитражных управляющих, поскольку статус арбитражного управляющего как субъекта государственного контроля будет приравнен к статусу саморегулируемой организации арбитражных управляющих.
С полным текстом предполагаемого Проекта изменений в Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 можно ознакомиться, скачав его в конце материала
Комментарии экспертов рынка
Проделана интересная и большая работа. Команда Екатерины Шаповаловой в этом отношении большие энтузиасты своего дела — они радеют за административную ответственность арбитражных управляющих. С учетом увеличенного количества таких заявлений от Росреестра в суды их опасения не лишены оснований. Само Положение содержит разумное ограничение в частоте проведения Росреестром проверок деятельности арбитражных управляющих. Направлено такое предложение на ограничение роста бесконтрольных жалоб на АУ со стороны «Пушкиных» и «Достоевских», а также на «выбивание из профессии» арбитражных управляющих. К сожалению, случаи фактического использования административного инструмента Росреестра в таких «войнах» не редки. Понятно, что весь поток жалоб не только добавляет работы государственной структуре, лишает арбитражных управляющих профессии, но и преследует иные цели.
Ведь, если ты не согласен с действиями арбитражного управляющего, продолжает Екатерина Пушнова, логично обратиться в суд, который установит факты и рассудит по закону. А вот в государственную структуру за помощью должны обращаться более беззащитные слои населения. Они могут написать жалобу, заявление, которые подлежат рассмотрению Росреестром. А по факту выходит, что этот уникальный государственный механизм, призванный служить на благо общества, превращен в инструмент контроля, запугивания и манипулирования в процедурах со стороны недобросовестных лиц.
Однако я бы осмелилась пойти дальше в данном положении. Мне по душе идеи более решительного саморегулирования, которые заложены в нашем законодательстве. Я полагаю, что все жалобы должны изначально рассматриваться исключительно в СРО. И именно саморегулируемая организация, как средство контроля за деятельностью своих членов, должна рассматривать любые жалобы на арбитражных управляющих. Ведь по факту именно СРО несут коллективную ответственность за деятельность своих членов. Поэтому заинтересованы в здоровой атмосфере в сфере саморегулирования, понятных принципах работы, да и «нелегалы» не приживутся в такой среде.
Я провожу параллель с досудебным урегулированием конфликта — когда жалоба подается изначально в СРО. При несогласии с ответом можно будет подать жалобу на арбитражного управляющего или само СРО в Росреестр или суд. По мне, такой способ работы значительно разгрузит государственную структуру, снизит количество необоснованных жалоб на арбитражных управляющих, а также точно разрушит инструмент «выбивания неугодных арбитражных управляющих из профессии».
Не очень понимаю, каким образом наделение Росреестра полномочиями по контролю «за исполнением арбитражными управляющими возложенных на них арбитражным судом функций в рамках Федерального закона № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"» поможет защитить права арбитражных управляющих. Основной контроль за деятельностью арбитражного управляющего осуществляет как раз арбитражный суд, который и назначает арбитражного управляющего, а потом и отстраняет в случае наличия на то оснований. Если принять подобные поправки, то возникнет резонный вопрос: а чей контроль сильнее? Росреестра или Арбитражного суда? Для меня ответ очевиден: конечно, суда. Не забываем про контроль со стороны прокуратуры, который в последнее время становится все более и более ощутимым. Не многовато ли государственных органов, контролирующих деятельность управляющих? Еще ведь и суперкредитор в лице Федеральной налоговой службы участвует практически в каждой процедуре банкротства.
Кирилл Ноготков считает, что действующая система саморегулирования в последние годы начала неплохо справляться с контролем над деятельностью управляющих: нежелание потерять компенсационные фонды — лучший стимул для этого. Кредиторы очень внимательно смотрят за деятельностью управляющих, в чем им помогают многочисленные привлеченные юридические компании, арбитражные суды — с удовольствием воспринимают всю информацию по нарушениям в процедурах банкротства. У Росреестра есть установленная законом функция контроля деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих — этого вполне достаточно для соблюдения нормальной работы отрасли.
Если уж говорить о необходимости регламентирования проверок АУ со стороны Росреестра, то в первую очередь нужно решать проблему анонимных жалоб и жалоб, поданных от лиц, не участвующих в соответствующем деле о банкротстве. Что касается предложенной инициативы, то без описания того, что именно будет содержать такой регламент, оценить ее сложно. Безусловно, инициатива будет поддержана профсообществом, если регламент будет содержать положения, ограничивающие право Росреестра на самостоятельное обнаружение правонарушения. Несмотря на то, что само по себе непосредственное обнаружение правонарушения является способом реализации контрольной функции Росреестра в отношении АУ, общественная опасность такого правонарушения явно несоразмерна иным видам административных правонарушений и в условиях отсутствия жалобы заинтересованного лица не несет никакого позитивного эффекта.
По моему личному мнению и по оценкам подавляющего большинства гостей моей программы «Погружение в банкротство», деятельность Росреестра по массовому привлечению арбитражных управляющих к штрафам и дисквалификациям причиняет всему институту больше вреда, чем пользы. Основой этой деятельности является мистическое «непосредственное обнаружение». Но ни регулятор (Минэкономразвития), ни Росреестр не откликнулись на наши многочисленные обращения с просьбой изучить и обсудить основания для проведения «непосредственного обнаружения». Например, иск Ю. Федораева подан к Минэкономразвития для как раз для того, чтобы обязать орган власти проанализировать, изучить и озвучить публично поднятую проблему.
Поэтому, продолжает Игорь Вышегородцев, он поддерживает любые попытки привлечь внимание к деятельности Росреестра по «ковровому бомбометанию жалобами» с привлечением к ответственности всех арбитражных управляющих. Или тех, на кого укажет пальцем коррупционер.
Если более подробно, то по существу предложений необходимо сказать, что они полностью противоречат нормам действующего законодательства и не могут быть реализованы в рамках действующего регулирования института банкротства. Хотя, конечно, в современных условиях возможны любые «чудеса»… Главное — пусть привлекают дополнительное внимание к проблеме.
1. «Одним из поводов для возбуждения дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение…»
Это неполное представление о порядке возбуждения дел об административных правонарушениях: помимо повода для возбуждения дела, нужны также и основания — то есть достаточные данные, указывающие на событие правонарушения (ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ).
Достаточные данные — это такой же важный элемент для возбуждения дела. Именно достаточные данные! Не «любые сведения», не «признаки правонарушения», а достаточные, то есть проверенные данные.
Это очень важное процессуальное требование, о котором часто забывают как специалисты Росреестра, так и привлекаемые лица и даже судьи…
2. «Право на непосредственное обнаружение нарушений дает Росреестру возможность…»
КоАП РФ не дает Росреестру «право на непосредственное обнаружение» нарушений в деятельности арбитражных управляющих. КоАП РФ не регулирует деятельность государственных органов по выявлению нарушений. Как раз поэтому основанием для возбуждения дела об административных правонарушениях являются именно «достаточные данные» (ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ). Именно достаточные данные! Не «любые сведения», не признаки правонарушения, а достаточные, то есть проверенные данные.
Ни один действующий нормативный правовой акт не дает Росреестру «право на непосредственное обнаружение» нарушений в деятельности арбитражных управляющих.
3. «Предлагаем внести изменения в п. 5.1.9 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии…»
Положение о Росреестре является подзаконным правовым актом (хоть и обладающим нормативными свойствами), который разрабатывается в полном соответствии и исключительно в целях реализации тех полномочий, которые возложены на данный орган законом.
Однако в институте банкротства применяется система саморегулирования и обязательного членства в СРО, на которые возложена исключительная компетенция по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих.
Ни на какой государственный орган функции по контролю (надзору) за деятельностью арбитражных управляющих федеральным законодательством не возложены.
4. Необходимо отметить, что наличие состава административного правонарушения по чч. 3, 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ, применяемого к деятельности арбитражных управляющих, в целом противоречит принципу саморегулирования и вносит серьезный дисбаланс в отношения участников дела о банкротстве.
Деятельность арбитражных управляющих контролируется СРО (применяется профессиональная, дисциплинарная ответственность), а также судом (который применяет имущественную ответственность). Поэтому в условиях перманентной конфликтности процедур банкротства административная ответственность как третий (дублирующий) вид ответственности превратился в инструмент давления и противодействия добросовестным арбитражным управляющим.
Не отрицая актуальности описанной проблемы, связанной с реализацией должностными лицами Росреестра полномочий по возбуждению производств по административным правонарушениям, тем не менее необходимо отметить, что предложенный вариант не является решением проблемы. Дело в том, что участие любого государственного органа и должностного лица, в том числе Росреестра, в производстве по делам об административных правонарушениях с присущими такому участию полномочиями, регламентировано в первую очередь Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). В силу ч. 1.1. ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.13 КоАП РФ, являются поводы, указанные в пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника — юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Таким образом, продолжает мысль Кирилл Харитонов, непосредственное обнаружение лицом, уполномоченным на составление протокола (возбуждение дела об административном правонарушении), даже при проверке поступившего обращения (жалобы) лица, не указанного в ч. 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ уже является поводом, а достаточность данных по этому правонарушению — основанием для возбуждения дела об административном правонарушении (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.11.2023 № Ф03-5264/2023 по делу № А51-1750/2023, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.04.2024 № Ф04-208/2024 по делу № А70-15127/2023).
Более того, должностное лицо обязано составить протокол об административном правонарушении немедленно после выявления административного правонарушения, за исключением двух случаев: если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела или данных о лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, либо в случае проведения административного расследования (ст. 28.4 КоАП РФ).
При этом КоАП РФ не ограничивает полномочий должностных лиц по возбуждению производства по делу об административном правонарушении рамками проведения каких-либо контрольных (надзорных) проверочных мероприятий. Указание в п. 5.8.2 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии полномочия обращения в суд с заявлением о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности служит цели установления процессуальной правоспособности для участия в судопроизводстве по наложению административного наказания, но не регламентирует право на самостоятельное обнаружение административного правонарушения, проведения административного расследования и составления протокола об административном правонарушении.
Поэтому для решения поднятой проблемы необходимо внесение изменений в КоАП РФ, которые бы предусматривали определенные правила для самостоятельного обнаружения административных правонарушений по ст. 14.13 КоАП РФ в отношении арбитражных управляющих.
В целом вопрос о регулировании/регламентировании процедуры проведения Росреестром проверок в отношении арбитражных управляющих является весьма актуальным. Не секрет, что жесткая и безальтернативная санкция ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ в виде дисквалификации используется не только по прямому назначению, но и, к сожалению, является действенным инструментом в руках недобросовестных лиц для оказания давления на арбитражных управляющих и отстранения их от процедур: органы Росреестра не могут не возбуждать производство по делу об административном правонарушении при указании в жалобе на управляющего ФИО и контактов заявителя, которым может быть любое лицо (в том числе, по сути, вымышленное). С другой стороны, на практике я в последний год все больше замечаю здравую тенденцию — как только Росреестр видит, что жалоба не касается явного правонарушения (к примеру, в виде пропуска срока опубликования сообщения в ЕФРСБ) и что необходимо давать оценку тем или иным действиям управляющего, совершенным в конкретной процедуре, такая жалоба тут же перенаправляется для рассмотрения в СРО. И вот это, как мне кажется, абсолютно верный способ решения проблемы.
Сергей Домнин полагает, что Росреестр и не должен рассматривать такие вопросы, это прерогатива СРО (в формате привлечения управляющего к дисциплинарной ответственности) и/или арбитражного суда (в формате жалобы на действия управляющего или его отстранения). В целом он не раз уже говорил, что появление административной ответственности арбитражных управляющих в 2001 году в КоАПе было вызвано только одним фактором — на тот момент арбитражные управляющие были индивидуальными предпринимателями с лицензируемым видом деятельности, СРО не существовало, поэтому не было органа, который бы мог рассматривать жалобы в дисциплинарном порядке (в отличие от адвокатов и нотариусов, у которых были Федеральные палаты, поэтому у них и нет административной ответственности за ненадлежащее оказание адвокатских/нотариальных услуг, а жалобы рассматриваются в дисциплинарном порядке).
У арбитражных управляющих отсутствует дискреция, в отличие от суда и Росреестра. Поэтому суд и Росреестр могут додумывать и наказывать с точки зрения, что арбитражный управляющий как-то должен действовать добросовестно и разумно в интересах кредиторов, должника и общества. А так как интересы противоположны, а разумных критериев оценки деятельности нет и не может быть, то априори со стороны административных органов будет произвол, а со стороны лиц, участвующих в деле и не только, будет давление на главное лицо в банкротстве. Ни суд, ни административные органы не могут адекватно оценить деятельность арбитражного управляющего, его вину, степень вины, проступок, существенность проступка, причинно-следственную связь и как влияет жалоба или непосредственное обнаружение на качество проведения процедуры. Тем более что в основном она несет управленческий и предпринимательский аспект, в которых государственные служащие априори не разбираются. А юридически нормы размыты и не несут смысловой нагрузки.
Арбитражного управляющего, считает Игорь Гулаков, должны контролировать такие же специалисты в виде СРО и никто иной. Аналогично, как и в отношении других независимых лиц, работающих в условиях конфликта. Адвокатов проверяют только адвокатские палаты, судей — квалификационная коллегия судей. И у арбитражных управляющих должна быть дискреция.
Внесение изменений в закон о праве проведения проверок арбитражных управляющих Росреестром приведет к коллизии закона. Подтвердит, что предыдущие судебные акты, вынесенные в отношении арбитражных управляющих, незаконны, так были вынесены без данных оговорок, а если они были законны, то зачем делать изменения в закон? Придирки к арбитражным управляющим приводят к дискредитации государства, которое создает нормы права в отношении арбитражных управляющих, обучает, экзаменует, назначает, проверяет, отстраняет и в итоге не может в отличие от зарубежья создать нормальные условия. Или кому-то выгодно искусственно придираться?
Непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, это дамоклов меч для арбитражных управляющих. На первый взгляд введенная законодателем в 2013 году в КоАП норма породила проблему, возникшую из-за отсутствия регламента по порядку ее реализации, ведь отсутствие четкого регламента действий должностных лиц ведет за собой произвольное толкование закона. Но действующий Кодекс об административных правонарушениях не предусматривает разработки федеральными органами исполнительной власти регламентов осуществления процессуальных действий, осуществляемых в рамках административного производства.
Законодатель возложил, продолжает Наталья Василенко, на арбитражного управляющего ответственность за проведение процедуры банкротства, и, выбирая данную профессию, необходимо строго соблюдать требования законодательства.
При должном исполнении обязанностей арбитражного управляющего вопрос об обнаружении событий административных правонарушений не возникает.
А в случае допущения (обнаружения) незначительных нарушений у арбитражных управляющих есть возможность заявить о применении ст. 2.9 КоАП (малозначительность). Ведь именно к компетенции арбитражного суда относится принятие решения о существенности или несущественности совершенного правонарушения и о применении того или иного вида административного наказания.
Над материалом работали:
