Конституционный Суд РФ вынес постановление № 16-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 333.19 и п. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса РФ, а также п. 45 и 47 ст. 2 ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и отдельные законодательные акты РФ о налогах и сборах». Дело было рассмотрено в соответствии со ст. 47.1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы (см. статью Конституционный Суд рассмотрит запрос депутатов о повышении судебных пошлин).
Заявители поставили под сомнение конституционность ряда норм, определяющих размер госпошлины при обращении в суд. По их мнению, такие пошлины создают необоснованные препятствия для обращения в суд граждан и ограничивают доступ к правосудию, так как не соотносятся с медианной заработной платой по стране.
Также депутаты считали, что при внесении соответствующих изменений в законодательство были допущены существенные нарушения процедуры порядка их принятия.
Конституционный Суд не нашел в действиях законодателя отступлений от установленной законодательной процедуры. Существенные поправки об увеличении госпошлины при обращении в суд были внесены во втором чтении, однако они не противоречили концепции и характеру регулирования законопроекта, принятого в первом чтении. По одной из поправок состоялась дискуссия и она выносилась на отдельное голосование. Ее принятие большинством голосов означает соблюдение процедуры и подтверждается голосованием в третьем чтении. Заключение Правительства РФ на законопроект не требовалось, так как он разрабатывался и представлялся самим Правительством.
КС РФ указал, что госпошлина и ее размеры при обращении в суд устанавливаются сообразно усмотрению законодателя, который не может действовать произвольно, умаляя право на доступ к суду. Как показывает зарубежная практика, установление судебных пошлин само по себе не умаляет права на справедливое судебное разбирательство. Размеры госпошлин в России не менялись почти пятнадцать лет, и законодателю необходимо учитывать объективно изменившиеся социальные и экономические условия.
При этом для исключения отказа в доступе к правосудию предусмотрены гарантии, учитывающие имущественное положение отдельных категорий лиц. Расширение льготного порядка обращения в суд подчеркивает стремление обеспечить справедливый баланс между частными и публичными интересами. Кроме того, суд вправе освободить лицо от уплаты госпошлины, уменьшить ее размер, предоставить отсрочку или рассрочку ее уплаты, если имущественное положение не позволяет оплатить пошлину. Отсутствие перечня таких обстоятельств обеспечивает суду свободу усмотрения.
По мнению КС РФ, объективным свидетельством затруднительности уплаты судебной пошлины может служить доход на уровне или ниже прожиточного минимума гражданина и наличие у него на иждивении лиц, которым он обязан также обеспечить соответствующий доход. В таких ситуациях одной лишь рассрочки или отсрочки уплаты пошлины недостаточно для обеспечения эффективного доступа к суду. Принцип социального государства предполагает поддержку и лиц в тяжелом положении, в частности оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, военного положения или контртеррористической операции.
Влияние увеличения размеров госпошлины на доступ граждан к конституционному правосудию должно рассматриваться с учетом выраженных Конституционным Судом правовых позиций, что не дает оснований для вывода о недопустимом ограничении права на судебную защиту.
В итоге Конституционный Суд РФ признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции. Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня принятия и действует непосредственно.
Почему это важно
«Увы, в очередной раз приходится по отношению к правовым позициям КС вспоминать фразу: "формально правильно, а по существу — издевательство"», — отметил Юлий Тай, старший партнер Адвокатского бюро «Бартолиус».
«В отношении порядка принятия изменений в НК в части госпошлины КС, по сути, сказал, что, поскольку изначально планировались изменения в Налоговый кодекс, — хотя речь шла о совершенно других налогах и других аспектах, — то появление на стадии второго чтения фундаментального пересмотра целой главы о госпошлине можно считать незначительным изменением. Кроме того, во второй части постановления КС сам себя опровергает, подробно останавливаясь на том, что изменение госпошлины — в отличие от других налогов — все-таки больше не про фискальный интерес, а про право на судебную защиту. Но это при написании первой части постановления не учитывалось.
Намного важнее доводы и выводы, сделанные в отношении заградительного характера нынешнего размера пошлин. Он был проигнорирован КС — как бы не замечен. Суд, максимально воспаряя над реальной жизнью, указал, что само наличие компенсирующих механизмов — освобождения от уплаты, отсрочек и рассрочек — в принципе как будто снимает вопрос преграждения (ограничения) гарантированного Конституцией права на судебную защиту. Как они работают и как их будут применять суды, КС не изучает, не проверяет и не оценивает. При таком «воздушном» подходе, разумеется, никаких проблем и противоречий с Конституцией обнаружить невозможно. «Нет хлеба — пусть едят пирожные». Особенно странно было читать доводы о перекладывании бремени несения госпошлины на проигравшую сторону — при том что очевидно: эти два момента разнесены значительно во времени и последовательности», — указал он.
Чтобы победить в суде, надо сначала уплатить пошлину, а сам факт того, что она будет взыскана с оппонента (а это не гарантировано, даже если истец победит), не является гарантией. Ex ante барьер никак не может быть излечен ex post компенсацией. Нерожденный человек не может пожаловаться на то, что его не родили. Тут — замкнутый порочный круг. Слабым, но все же утешением служит последняя фраза постановления: что данный вывод не исключает в дальнейшем обращения Конституционного Суда РФ к вопросу о проверке конституционности названных положений Налогового кодекса РФ, если из поступивших жалоб (запросов) и приложенных к ним материалов будет следовать, что они приобретают значение, препятствующее доступу граждан к суду по причине их имущественного положения — в таких аспектах, которые не являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по настоящему делу. То есть: «Когда убьют — приходите!»
Василий Раудин, партнер, адвокат, руководитель практики банкротства и специальных проектов Юридической фирмы «ЮСТ», подчеркнул, что увеличение размера судебных госпошлин в том виде, в котором оно состоялось в Российской Федерации, представляется логичным и оправданным.
Правосудие в России в последние годы было чрезмерно доступным с точки зрения размера пошлин. Нельзя сказать, что это было однозначно плохо, потому что небольшой размер судебных пошлин – это одна из гарантий права на судебную защиту. Но суды очень сильно загружены работой – не в последнюю очередь потому, что некоторые истцы подавали иски с заведомо слабыми позициями, а небольшой размер пошлин не останавливал их в намерении процессуально спамить. Это приводило к тому, что такие истцы спамили и в первой инстанции, и в последующих. Именно на отсев таких исков и направлены новеллы законодательства. Это очень важно, потому что реализация безграничной (почти не стесненной размером госпошлин) гарантии права одних лиц на судебную защиту приводила к ущемлению прав тех лиц, которые становились ответчиками по спам-искам и были вынуждены тратить время и деньги на процессуальную защиту своих прав.
Важно отметить, что законодательство устанавливает обширные льготы по уплате госпошлин, и это позволяет по-прежнему обеспечивать право на судебную защиту лицам, для которых уплата пошлины является затруднительной по уважительным причинам, указал он.
По словам Татьяны Грушко, адвоката, руководителя практики, директора по развитию Бюро юридических стратегий Legal to Business, Конституционный Суд, указав, что ранее уже рассматривался схожий кейс, ожидаемо не нашел оснований для признания неконституционным порядка принятия оспариваемых положений Налогового кодекса.
В противном случае, если вспомнить, как часто на этапе второго или третьего чтения в законопроекты включаются поправки, существенно влияющие на итоговый проект, законодательный процесс, вероятно, оказался бы под угрозой. Примечательна оговорка, что Конституционный Суд «…не связан обязанностью интерпретировать любое нарушение установленной процедуры принятия федерального закона как свидетельство его неконституционности…», допуская, тем самым, право законодателя на «процессуальную» ошибку, отметила Татьяна Грушко.
Вероятно, в силу банкротной специфики, но изменение размера пошлин пока не оказало существенного влияния на количество обособленных споров в делах о банкротстве, находящихся в производстве Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Суды реализуют право предоставления отсрочки (рассрочки), снижения или освобождения от государственной пошлины, даже тогда, когда это, возможно, излишне — госпошлина могла бы использоваться как «заградительный» механизм. Но также вероятно, что позиция второй части постановления поможет кому-то в обоснование своего права на судебную защиту в отсутствие возможности уплаты госпошлины. Не исключаю, что со временем появится отдельная категория должников, причиной несостоятельности которых станет невозможность уплаты государственной пошлины, взысканной по результатам рассмотрения споров. И, может быть, тогда уже последует то самое обращение к вопросу о проверке конституционности обсуждаемых положений Кодекса, которое заставит по-иному взглянуть на доступность правосудия в связи с изменением размера государственных пошлин.
К сожалению, даже с учетом того, что обращение в КС РФ было инициировано депутатами Государственной Думы ФС РФ, жесткой позиции «против бюджета» от Конституционного Суда РФ ждать было наивно, подчеркнул Роман Речкин, руководитель группы практик «Разрешение споров», партнер Юридической фирмы INTELLECT.
«КС РФ в его существующем составе демонстрирует абсолютно "пробюджетный" подход, и каких-то оснований для изменения ситуации, думаю, в обозримом будущем нет. Как и ожидалось, КС РФ подошел к доводам заявителей максимально формально, уклонившись от их содержательной оценки. Довод депутатов о том, что изменения в НК РФ в отношении существенного (в разы) повышения размера государственных пошлин внесены в проект федерального закона № 577665-8 только ко второму чтению и существенно изменили содержание и объем первоначального законопроекта, не принят КС РФ, поскольку, по мнению судей, эти изменения "сопоставимы по направленности и объему регулирования"», — пояснил он.
Законопроект в первоначальном виде, продолжил он, касался изменений в НК РФ, но и увеличенный размер госпошлин – формально тоже изменения НК РФ; при желании, конечно, можно сказать, что эти вопросы «сопоставимы по направленности». «То, что первоначальный законопроект касался в основном правил налогового администрирования и никак не был связан с размером госпошлин, Суд не смутило. Главный довод КС РФ сводится к тому, что "госпошлина и ее размеры при обращении в суд устанавливаются и изменяются сообразно усмотрению законодателя". При этом усмотрение законодателя, конечно, не может быть безграничным, Суд оговаривает, что законодатель «не может действовать произвольно, умаляя право на доступ к суду и допуская отказ граждан от права на судебную защиту из-за их фактического имущественного положения». Но этой оговоркой КС РФ и ограничился: от оценки произвольности (либо обоснованности) позиции законодателя о существенном повышении размера госпошлин судьи КС РФ как раз и уклонились», — отметил Роман Речкин.
Отметив, что «почти 15 лет размеры госпошлины не изменялись», КС РФ не счел необходимым хоть как-то оценить соразмерность увеличения размера госпошлин даже уровню инфляции за эти «почти 15 лет», не говоря уж о величине прожиточного минимума или медианной заработной платы в РФ, на которые ссылались депутаты в запросе. Это важно, поскольку, например, увеличение размера госпошлины при подаче кассационной жалобы в ВС РФ (по делу, рассмотренному арбитражным судом) с 3 тыс. рублей до 80 тыс. рублей (в 26,6 раз) с размером инфляции за эти «почти 15 лет» явно не коррелирует. А увеличились еще и госпошлины за подачу апелляционной жалобы, и за подачу кассационной жалобы в кассационный суд округа. Все это КС РФ проигнорировал, ограничившись формальным указанием на «право суда освободить лицо от уплаты госпошлины, уменьшить ее размер, предоставить отсрочку или рассрочку ее уплаты по ходатайству лица». При этом довод депутатов о том, что эти механизмы неэффективны с учетом «крайне высоких доказательственных порогов» для их применения, КС РФ по существу не оценил. В итоге постановление ожидаемо и понятно, оно в русле предельно формального и «пробюджетного» подхода, который занимают судьи Конституционного Суда РФ.
Представляется, что запрос группы депутатов в Конституционный Суд РФ обусловлен политическими мотивами и направлен, скорее, на получение «публичного одобрения» потенциальных избирателей, поскольку не был основан на исследовании существа нововведений в полном объеме, но, по большей части, ограничен требованием проверки соблюдения принципа доступности правосудия именно для граждан, полагает Мария Никонова, адвокат, ведущий юрист Юридической компании «Исполком».
В результате, по ее словам, соответствующая проверка конституционности изменений в Налоговый кодекс РФ проведена достаточно формально, исходя только из представленного группой депутатов обоснования – ограничивает ли размер пошлин право на судебную защиту. Конституционный Суд РФ не исследовал в полной мере правовую суть внесенных изменений и указал на целый ряд предусмотренных действующим законодательством возможностей для граждан, испытывающих финансовые затруднения, обратиться за защитой своих прав. В частности, право на отсрочку и рассрочку, освобождение от уплаты пошлины, расширение льгот одновременно с увеличением пошлин.
Имеется в постановлении и положительный момент: Конституционный Суд РФ фактически «поручил» нижестоящим судам обеспечивать доступ к правосудию, указав на их обязанность как органов публичной власти обеспечить право на судебную защиту, когда размеры государственной пошлины существенно ограничивают или исключают доступ к суду на общих основаниях. Последующая оговорка о возможности повторного обращения Конституционного Суда РФ к вопросу о проверке конституционности исследуемого вопроса в рамках конкретного спора подчеркивает необходимость дополнительного контроля с его стороны применения судами конкретных способов обеспечения доступа граждан к правосудию. Однако в рамках запроса группы депутатов никаким образом не затронут и не исследован Конституционным Судом РФ существенный момент: изменения в Налоговый Кодекс РФ были внесены не только в части повышения существующих государственных пошлин, но появились сборы за процессуальные действия, которые ранее пошлинами не облагались. Причем отчасти такие пошлины применяются «с обратной силой» в отношении уже совершенных действий и без установленного заблаговременно переходного периода, который обычно действует при введении нового налога.
В частности, продолжила она, это пошлина за подачу заявления о правопреемстве. Очевидно, что, приобретая уступаемое право требования, цессионарий для защиты своих интересов вынужден обращаться в суд за совершением процессуального правопреемства при уже состоявшемся материальном, если судебный спор по требованию уже возбужден, тем более, если решение уже вынесено. При этом у цедента не было возможности оценить и заложить свои расходы на процессуальное правопреемство в связи с отсутствием переходного периода для введения сбора. Такая же ситуация применима и для заявления об отмене обеспечительных мер, если они отменяются по результатам рассмотренного дела: даже выигравшая сторона обязана уплачивать пошлину, если суд не отменил обеспечительные меры по собственной инициативе, указала она.
Фактически можно говорить о противоречии рассматриваемых изменений в части установления новых сборов ст. 57 Конституции РФ, однако предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ указанное обстоятельство не являлось. Вероятно, вопрос о конституционности увеличения и введения новых пошлин еще не раз будет предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по жалобам применительно к конкретным делам, резюмировала Мария Никонова.
Анастасия Чащина, старший юрист Юридической компании SAVINA LEGAL, считает положительным, что Конституционный Суд более четко установил критерии предоставления льгот по уплате госпошлины для граждан:
получение дохода на уровне либо ниже МРОТ с учетом находящихся на иждивении лиц;
при превышении дохода МРОТ уплата госпошлины не должна приводить к его снижению ниже уровня МРОТ;
финансовое состояние необходимо проверять каждый раз, поскольку предоставление льготы ранее не может служить основанием для отказа в повторном предоставлении;
госпошлина не может быть уплачена за счет единственного жилья.
По ее словам, постановление, несомненно, повлечет более частое предоставление льгот судами, ведь ранее основанием для отсрочки (даже не уменьшения или освобождения) от уплаты госпошлины суды признавали только отсутствие достаточных денежных средств на расчетных счетах. Практика предоставления льгот юридическим лицам, вероятно, останется прежней.
Между тем многие вопросы оставлены Конституционным Судом без ответа, в частности, обоснованность размера повышения пошлин. По тексту постановления на этот счет сквозит один единственный аргумент: определять размер пошлин и принимать решение о его увеличении –прерогатива законодателя. Однако принцип сдержек и противовесов и существует для того, чтобы другая ветвь власти, в настоящем случае судебная, могла не только рассмотреть обоснованность решения законодателя, но и повлиять на него. По тексту Суд отмечал необходимость оценки такого решения законодателя с позиции справедливости, равенства и экономической обоснованности, но как таковая экономическая обоснованность повышения пошлин не рассмотрена вовсе. Исследовать такую обоснованность без проведения слушания и запроса заключений экспертов вовсе не представляется возможным. Суд ограничился выводом о том, что неповышение пошлин в течение 15 лет – уже само по себе повод принять соответствующее решение, а при высоком размере всегда есть льготы и возможность переложить расходы на оппонента.
